推翻香港道路交通霸權

原文於 Webb-site.com 以英文刊登,並由《港報》在得到許可下由Alex Fok及Kishi Li翻譯成中文,《港報》將對譯文負責。

This article was originally published in English on Webb-site.com and has been translated into Chinese by Harbour Times with permission. Harbour Times is responsible for the translation.

Photo: Chris Lusher


 

今天(2015年12月14日)起《競爭條例》全面生效,是自1996年消費者委員會的一份報告後,20年來不斷推廣的成果。Webb-site亦曾參與推廣這項政策運動,2001年6月我們曾在《金融時報》撰文支持立法,而當時的財政司司長梁錦松撰文作出反對。梁錦松是首任行政長官董建華的班子,董建華原是航運業大亨,為貨櫃運輸壟斷聯盟(cartel)的一員,亦與李嘉誠有過生意來往。梁寫道,沒有成立競爭法的必要,競爭法「會對商界造成不利影響」。若果他所指的「商界」是指濫權的在位人士,那麼他的確說得沒錯。

我們至少有一樣事情可以感謝董建華的接班人曾蔭權,因為他將有望可減弱財閥霸權的競爭法列入政策討論。雖然曾蔭權跟董建華一樣,由財閥大亨選出,但曾不喜歡聽命於別人。而現任的第三位行政長官梁振英則對此顯得較猶豫不決

今天,香港終於立法禁止反競爭行為,例如是合謀定價和操縱投標等。雖然條例仍有許多缺陷,例如除電訊業外欠缺監管併購的制度、欠缺個人刑事制裁、法定機構(有例外)獲得免。然而,這仍是重要的第一步,就像政府自身那樣,可謂聊勝於無。

國外組織屢次頒予香港自由經濟獎項,或許有人會相信香港真的有自由經濟,但是只需要了解一下香港運輸業,就會明白到本地市場離「自由」甚遠。香港仍保留了很多反競爭的法例和政策,由於競爭條例不全面,不同行業的競爭將繼續受壓抑。

今天我們就來了解一下道路運輸業,特別是的士、出租汽車、公共小型巴士、非專營巴士及專營巴士各行業的情況。開始之先,不妨給自己倒一杯「富競爭力」的咖啡。

 

的士

在香港,想以提供的士服務維生的人士必須要付錢購買,或租用他人的的士牌照,然後該賣家和出租者就無法再提供的士服務。由於香港特區政府很久之前已經再沒有發出新的士牌照,某程度上,香港每個的士牌照都是殖民時代的許可證。香港有18,138輛註冊的士,包括15,250輛紅色市區的士、2,838輛綠色新界的士,以及少見的藍色大嶼山的士50輛。相比之下,新加坡地方較小、人口亦較少,卻有超過28,000輛註冊的士。原因是新加坡沒有的士數量限制,價格亦是由市場競爭所定。

最近一次發出的士牌照是在1997年初,一共發出10個藍色大嶼山的士牌,再上一次則是在回歸前1994年,一共發出300個紅色的士牌照和100個綠色的士牌照。同時,香港人口增長了20.9%,從1994年年中至2015年年中,人口從6.035百萬人增加到7.299百萬人;公共道路的長度增加了26.4%,從1994年底至2014年年底,由1,661公里增加到2,099公里。由於較新的道路往往比舊的市區道路設有更多條車道,所以行車空間的實際增長會更多。

已登記的私家車牌照數量增加了77.2%,由1994年底279,420個增加到2014年年底495,038個。隨著越來越多道路使用量低的持牌人出現,每輛私家車平均行駛量亦減少 – 2014年平均每天行駛30.4公里,相比1994年每天行駛37.1公里下降了18.0%。然而,2014年每輛的士每天平均行駛高達360公里。香港的人均汽車擁有量仍然很低,在美國每1000人就有809人擁有汽車,新加坡有519人,英國有149人,在香港,每1000人只有約96人擁有汽車,其中68輛是私家車。

在不受限制的市場中,的士的價值在包括各類註冊稅下亦不會超過折舊成本。一輛全新的豐田皇冠石油氣的士費標價為港幣$230,000。但在香港這個受限制的市場,的士以極高溢價轉手,紅色的士售價約港幣$6.7百萬,綠色的士售價約港幣$5.5百萬。整個的士行業價值高達港幣$1,180億。即使所有車輛(使用過)本身值港幣$20億,仍然多了港幣$1160億溢價,即是平均每位香港居民而言,溢價約港幣$16,000。假設這是一個合理的市場價格,這代表,所有未來超額支付的淨現值,或香港消費者需支持車程的「經濟租」高於自由市場裡所需。以上解釋了整個的士業究竟值多少錢。

一個稅務文件(第10頁)顯示,1993年二月時,每個士的牌照可賣得港幣$1.1百萬,其後價格更上升500%。

當然,能買得起近港幣$700萬的牌照(或貸款按金)的車主,都不需要駕駛的士維生,所以通常是司機向車主租用車輛,每12小時換班一次。的士司機不是高技能職業,扣除燃油費後,有一大部分收益會落入車主,用作維修、保險,甚至偶爾換車,最後司機能袋下的只僅僅高於最低工資。所以示威要求的士加價的人士大多都是代表收車租的車主。的士司機明白到,一旦車費收入(由於加價或需求增加)上升,車租也會上升。他亦明白,即使自己交不起車租,也會有另一個有低技能人士取締他。這是非常簡單的經濟學原理。

政府不時談及的士牌照、談及如何平衡供求 ,如果政府真的做到,申請人可能只需要支付象徵性的行政費用就可以買到的士牌照,便不會出現溢價。在計算燃油、司機、保險、維修、折舊、稅收,以及擁堵費(見下文 ) 等等的成本後,票價將由的士經營者在競爭下利用市場力量來制定。到時候,市場能夠容納到多少的士,就會有多少的士在路面行走。溢價的存在顯示出,市場對出租車牌照的需求未得到滿足。

政府測量的士需求時,會參考候車時間等數據,不過這做法會忽略了一些重要的事實。當候車時間達某水平時,人們會傾向放棄等待的士並尋求其他方法解決,例如是購買私家車或者坐白牌車。

如果的士牌照數目不設上限,而且各個運營商在競爭下可以自定收費,屆時限制的士經營的區域亦沒有任何意義。紅的、綠的、藍的之區別將消失,的士經營者可以自由為的士上色。司機熟不熟路亦不再是一個問題,因為使用GPS系統的話,在哪一區行車也不成問題。

 

出租車

除了的士市場外,香港也有出租車市場,不過有很嚴格的限制。的士和出租車的主要分別是,的士是可以隨時在街上攔截,出租車則不可以。現時出租車數目有法定上限,相關條例稱為《出租汽車許可證(數目限定)公告》《道路交通(公共服務車輛)規例》下有五類出租汽車許可證,其中兩類-學校和機場-已經停止發出。其餘有私家出租汽車許可證(上限1500個)、酒店出租汽車許可證(上限400個),以及旅遊出租汽車許可證(上限400個)。運輸署制定的申請條件非常苛刻,例如:

  • 「私家車不得裝有任何容許司機藉無綫電收發訊息的設備,除非該出租汽車許可證是就酒店出租汽車服務或機場出租汽車服務而發出的,則不在此限。 」條例顯然是在無綫手提電話面世之前所寫的,用作禁止出租汽車在沒有預訂的情況下提供服務。
  • 私家出租汽車許可證只發給「用以接載偏遠地區居民」的申請人,但此項許可證有兩類,包括私家(豪華房車)服務,「用以接載已訂有合約,或因其他特別目的而預約使用貴賓式服務的人士或機構」-例如是婚禮用;以及「私家(豪華房車)(過境)服務」,用作來往內地。根據申請表內容,用以提供豪華房車出租服務的私家車的應課稅值須超過港幣三十萬元,以禁止平民房車申請。
  • 獲發酒店出租汽車許可證的私家車只可租作指定酒店的客人及真正陪同該等客人的人。運輸署甚至會將房價和酒店的客房數目納入入考慮,確保只有高檔酒店運營這類豪華房車服務。
  • 獲發旅遊出租汽車許可證的私家車只可租作運載指定旅行社的到港遊客及真正陪同該等遊客的人,而行程必須在同一地點開始及結束(如用作觀光)。

現時所有出租汽車許可證的申請均由一個稱作「出租汽車許可證遴選委員會」的隱密機構審批,有關委員會的成員包括運輸署、運輸及房屋局及交通諮詢委員會的代表,但各代表的比例無從得知,在網上或任何報告亦無法找到委員會的名單。

Webb-site Reports從運輸署獲得以下數據,從圖表可見,除了間中有出租汽車停止運作外,過去三年出租汽車許可證數目變化甚小,而且總數遠低於法定上限。2013年淨增長有兩個,2014年只有一個,至2015年總數只有885個。

服務類別 生效中的出租汽車許可證數目
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

(8月)

上限
酒店 144 145 149 151 165 160 155 155 155 400
旅遊 108 108 102 105 113 115 113 118 107 500
私家 403 454 504 559 567 600 609 605 623 1500
總數 655 707 755 815 845 875 877 878 885 2300

 

顯然,政府所定的門檻甚高,實際上只有本身已領有許可證的人士才可獲批許可證(需每年續牌一次)。即使政府去除所有申請要求,並向所有願意承擔商業風險的申請人發牌,法定上限(2300個)將旋即達到,但可以預計,已領有許可證的人士會獲得優先續牌,而且溢價會仍舊出現。

 

Uber(優步)及類似的經營者

說到這裡,我們要看看近來私家出租車召車服務的急劇發展,當中包括Uber(優步)以及其他本地競爭者。通常,消費者的需求若未得到滿足,黑市便會出現,去滿足過盛的需求。2015年8月11日,警方搜查了Uber的香港辦事處並且沒收電腦,又拘捕了5名懷疑非法載客取酬的(自僱)司機,最終投資推廣署抽走網站上的「Uber成功個案」。世事真是千奇百怪。

諷刺的是,制定運輸政策的香港高級官員和公務員都乘坐政府的豪華轎車,所以他們未曾試過在繁忙時段攔截的士(或等候小巴座位),甚至是未曾試過在街上淋雨,或者是在雨中候車。社會上很多較富有的人都擁有私家車以及僱有私人司機,所以他們都不會考慮到這些問題。中產人士雖然有能力偶爾乘坐出租車,但是現時法例並不容許他們這麼做。

儘管政府危言聳聽,將問題指向保險問題,但要知道,事情與保險沒有太大關係。保險公司非常樂意為合法的私家出租車經營者推銷保險。現時的私家車保險通常不保出租取酬的汽車,根據《汽車保險(第三者風險)條例》第10條,保險公司仍然要滿足第三者責任的判決,但之後可以向投保人索回賠償。如果投保人不退還款項,第三者不會受影響。

廣大市民,作為乘客,應放下疑慮使用類似Uber的服務,推翻的士和出租車霸權。未乘坐過Uber的各位,可按此取得$50元的首次乘坐優惠。Uber司機若沒有(非常罕有的)出租車許可證,或許會因此違反競爭條例,但乘客並不會違反此條例。

政府反應蹩腳,竟提議推出「優質」的士服務。政府欲發出特許經營權,並制定經營權的數目、每個經營權持有的的士數目,以及票價制度。於2015年11月6日提交立法會的文件,政府指「我們將小心研究優質的士應引入的數量」,「亦會考慮的士行業的經營狀況及交通影響」 。 換言之,「優質」的士服務會是個反競爭的保護主義政策,並不以市場為本。

 

公共小型巴士

反競爭性的運輸業有不少限制,的士和出租車只是其中受限制的一部分。其他方面有公共小型巴士(小巴)─ 分別有紅蓋和綠蓋。自1976年五月,小巴數目一直維持在4,350個,跟《公共小巴(數目限定)公告》的法定上限一樣。1976年年中,香港人口為4.518百萬,現時上升超過61.5%。1988年,小巴座位數目增加了兩個(上升14.3%),所以每輛小巴有16個座位。這再一次證明,經營權的數量限制造成龐大的溢價。2015年9月30日,進智公交(AMS,0077)公布的最新中期業績報告指出,他們持有的56個小巴經營許可證估計各值港幣$5.18百萬。 換言之,整個小巴業價值港幣$225.3億,平均每個香港市民而言,價值港幣$3,087。

2015年10月,共有3,196輛綠色小巴持有特許經營權,並根據政府同意的固定收費和固定路線營運。其餘1,154輛紅色小巴可自定收費和路線,但禁止在某些道路行走。多年來,由於政府授予更多特許經營權予綠色小巴,紅色小巴的數量因而逐漸減少。

 

非專營巴士

如果當局掣肘其中一種巴士服務,那其他的巴士服務理應會有所增長。但事實上,政府自2005年起亦已有意限制各種大小型非專營巴士(NFB)的數量。這些巴士包括旅遊巴、屋苑穿梭巴及校巴等等。在2014年底,香港總共有7,053輛已注冊的非專營巴士,當中有11輛單層巴士及116輛雙單巴士歸港鐵所有(兩鐵合併前為九廣鐵路所有)。自2005年起,當局制訂了現行政策方針,除非申請人能證明在申請後六個月內不能購入現有的注冊巴士,否則將不獲批註新的非專營巴士營運許可。

雖然客運營業證並不能轉讓予他人,但政府網頁指出申請人仍能從「現時已登記的非專營巴士車隊中購得所需巴士,而該巴士的原車主又同意不會購置替換車輛」,亦即原車主交出其營業權。

申請人理論上總可以在某價格下買入營業證,所以難以取得營業證的論調幾乎無從考據。從結果而言,非專營巴士的數量於2004年見頂,從1979年的1609輛升至7212輛。該數量其後稍微下滑至2007年的7067輛,以後便因政策限制而再沒有明顯變動。即使是持證人亦要在營業證過期時給予解釋才能獲批續證。

在政府於2005年向立法會提交的一份有關非專營巴士營運的文件中,「業界(原文為”NFB trade”)」一詞一共出現了21次 — 事實上,用「壟斷聯盟」來稱呼這個由持證者組成的「業界」應該更為合適。文件又曾兩度提及「惡性競爭」(這個詞本身就是一個矛盾),並列出8項批註以限制非專營巴士的用途。

制度不出所料為巴士營業證製造了一個可觀的溢價。例子包括冠忠巴士集團有限公司(0306)於2011年從進智以每個客運營業證港幣$150萬為基準,購入進智旗下所持有的一間客運服務公司的80%股權(即每個客運營業證港幣$120萬)。

而進智則在2014年9月完成購入兩個各值港幣$190萬的客運營業證及$500,000公價的巴士(已包括3.7%的首次登記稅;中期報告)。也就是說營業證的價值已經四倍於巴士本身的價錢。從另一方法計算,香港的7053個營業證會總值港幣$134億元,人均$1,835。

由於近年來港旅客、偏遠地方學校及整體人口數量持續上升,市場對非專營巴士服務的需求有增無減。營運公司向學校及家長收取高昂費用,而由於各自的數量限制,的士及小巴在繁忙時段原本就不可多得,更多家長唯有以私家車接送子女上學,令繁忙時段交通擠塞問題更加嚴重。

 

私家巴士

除了提供公共服務的小巴及非專營巴士外,市場上亦有私家巴士服務,但它們的營運限制更多。私家巴士的持有者可以在不收取他人費用下自用,也可以為辦學機構的師生員工,或傷殘人士提供收費服務。這是一個十分浪費資源的限制,因為校巴只需每個工作天行駛兩次,而其餘時間則不能提供收費服務。

限制的結果是營運商要向沒有校巴的學校收取高昂費用以達收支平衡。

校巴的外色須為黃色帶紫色橫條以便於識別。關於這點的要求可見於《道路交通(車輛構造及保養)規例》,當中列明橫條寬度不得少於200毫米,其色度亦有明確限制。

在2014年底,香港共有2,995輛持牌私家小巴(包括由學校擁有的小巴),522輛(多於16個座位的)單層私家巴士及60輛雙層私家巴士。

 

不透明的制度

與股東名冊不同,的士、小巴及非專營巴士的業主名冊並不是公開資料。這並不合理。有很多營業證為公司擁有,而這些公司大多都有股東(common shareholders)。所以至少應將每輛的士置於不同公司下,讓營業證交易變成較容易的公司交易。如果公司於英屬處女群島註冊,則更不須要繳交印花稅,亦不必通知香港政府有關買賣。所以當政府宣稱現時共有9000個的士「持牌人」時,需知實際的業主數量可能遠比9000個少。

現時亦沒有規定立法會議員及官員申報有關的的士、小巴及非專營巴士牌照的利益。理論上,他們或他們的家人當中至少有一人持有上述營運證的可能性應該不低,但至少仍無議員申報有關利益。除非他們在出席相關會議時作出申報,否則難以相信他們會公諸於世。

 

專營巴士

最後有必要提及專營巴士,因為這種服務亦是道路交通系統的一份子,而市民也會視之為包括港鐵的其他交通方法的替代品。香港仍然在使用一種過時(並排他)的專營系統,由政府決定服務營運商、路線及收費。這個系統理應被取締。

如果沒有專營權及巴士牌照數量限制,而如果某條路線又有市場需求,不同營運商自然會相繼提出相應的報價。

而營運商需要做的只有就道路使用(見下文)及空氣污染(柴油的燃油稅多年來一直為零,而液化石油氣(LPG)則沒有燃油稅繳交相關費用),刊載時間表及收費,並確保車輛及司機的質素。他們不應有專營權在某特定路線營運,而班次亦可因應市場需求自由制定。

即是說,如果某個偏僻位置連小巴營運商都沒有興趣在繁忙時間營運,那就不應強人所難,當然這種地點應該為數不多。

 

牌照不應為投資

當局四十年間的一連串措施或無為(最後一個的士牌照於1994年獲批,而小巴牌照則為1976年)令人誤以為牌照是一種投資多於營運許可,導致轉售牌照的溢價高攀不下。持牌人自然不希望此政策有所改變,但這不應作為政府的一個考慮因素。當政府談及「業界的健康發展(healthy development of the trade)」時,事實卻是維持了牌照的價值,淪為被「業界」牽著鼻子走。

競爭條例在政府的政策綱領中已有數年,而這個條例本身就應代表了交通行業的反競爭行為、牌照數量與服務限制、以及中央定價的時代應該成為過去。條例並沒有禁止這些反競爭政策的規定,但既然條例已經實施,就應著手處理那些窒礙香港經濟的壟斷聯盟。

 

電子道路收費

支持牌照限制的人多以防止的士、小巴及非專營巴士之間及各自內部的「惡性競爭」之名行反競爭之實。而另一個常被引用的理由則為處理交通擠塞問題。然而,只要當局沒有限制私家車及其他車輛的數量,這問題就不會有改善。

真正有效能舒緩交通擠塞的解決方法乃為透過電子道路收費提升使用道路的成本,從而降低部分道路在特定時間點的過份需求。而政府終於在今年12月11日就此展開公眾咨詢。我們支持落實這項措施,並會就此撰寫更多文章。下圖為1985年香港年報的其中一段,顯示30年前已有人提出這個議題:

既然的士佔用的道路空間和普通車輛相若,電子道路收費系統就應一視同仁。系統應採取彈性收費,在非繁忙時段降低收費或取消收費,反之亦然。政策亦應禁止車輛於繁忙時段上落貨物,以免造成嚴重擠塞。而的士及巴士收費則應如隧道收費一樣將電子道路收費計算在內。

又,系統應向佔用雙倍道路空間的標準長度的巴士及重型貨車收取雙倍費用,而中型貨車、小巴、消防車、救護車及警車則可獲豁免,除此之外一律收費。在這情況下,巴士及小巴的人均收費仍會遠低於私家車。如果交通界能如我們鼓吹般自由,載客量增加應能鼓勵人們轉乘公共交通工具。

而系統的另一個間接好處,就是能打破隧道公司在汽車自動繳費業務上的壟斷。新的系統可以應用於停車計時器,以防止司機混水摸魚,亦不用事先預計泊車時間,自然不會再有超時泊車的問題。

 

當局應行之策

政府應全面檢視交通政策,撤銷反競爭的規條及政策以響應競爭條例背後的精神。法定及實際上的的士、私家出租汽車及各類巴士的數量限制都應取消。地域、路線、服務、收費等等都應由營運商根據自由市場決定,而非由政府定奪。而整個專營巴士制度應「砍掉重練」,直接開放給市場競爭。

與此同時,政府應推行交通擁擠附加費,並改變公營隧道的收費模式以於繁忙時段增加收費。柴油燃油稅應重提至與汽油相若或以上的水平。而雖然LPG較柴油潔淨,能源密度亦比一般汽油低,但它終究會排放溫室氣體,所以一定的燃油稅仍是有必要的。

推倒現行政策誓必惹來那些將牌照視為生財工具的人的批評,但政府若從大眾福祉著想,就應下決心瓦解壟斷聯盟,否則競爭將無從談起。